Kuota Haji Tambahan dalam Perspektif Kepastian Hukum SK Menag dan Permenag
Apakah cukup dengan selembar SK Menteri, atau harus dengan Peraturan Menteri yang diundangkan resmi?
Pertanyaan ini bukan sekadar soal teknis birokrasi, tapi menyangkut kepastian hukum jutaan calon jemaah haji. Di balik angka-angka kuota tambahan, tersimpan perdebatan serius: “apakah diskresi pejabat bisa berdiri di atas norma undang-undang, atau justru harus tunduk pada tata urutan peraturan perundang-undangan?”
Kuota Tambahan dan Polemik SK Menag
Isu kuota haji tambahan kembali menjadi sorotan publik setelah Kementerian Agama menerbitkan SK Menag No. 130 Tahun 2024 yang menetapkan pembagian kuota tambahan 20.000 jemaah dengan pola 50:50 antara haji reguler dan haji khusus. Kebijakan ini menuai pro dan kontra, baik di level politik, publik, maupun akademik.
Salah satu pakar hukum tata negara berpendapat bahwa langkah Menteri Agama sudah sesuai dengan UU No. 8 Tahun 2019 tentang Penyelenggaraan Ibadah Haji dan Umrah (UU PHU). Menurutnya, Pasal 9 UU PHU memberikan kewenangan atributif kepada Menteri untuk menetapkan kuota tambahan, dan pembagian tersebut tidak terikat oleh ketentuan proporsi 92:8 yang berlaku pada kuota dasar.
Namun, pendapat ini bukan tanpa tantangan. Banyak pihak, termasuk DPR dan KPK, menilai penggunaan SK Menag sebagai dasar hukum berpotensi tidak memadai. Perdebatan pun mengerucut pada satu titik krusial: apakah pembagian kuota tambahan harus diatur lewat Permenag, sebagaimana amanat Pasal 9 ayat (2) UU PHU, atau cukup dengan SK Menag?
- Apa Kata UU PHU?
Pasal 9 UU PHU berbunyi:
Dalam hal terdapat penambahan kuota haji, Menteri menetapkan kuota haji tambahan.
Ketentuan mengenai pengisian kuota haji tambahan diatur dengan Peraturan Menteri.
Kata kunci ada pada ayat (2). Secara hierarki hukum, Permenag memiliki kedudukan sebagai peraturan perundang-undangan, sementara SK Menag lebih sering diposisikan sebagai keputusan pejabat tata usaha negara (beschikking) yang bersifat individual dan konkret.
Perbedaan ini penting, karena UU jelas menyebut mekanisme kuota tambahan diatur dengan Permenag, bukan SK.
- Tafsir Fleksibel: SK Sudah Memadai
Pakar tata negara di atas berargumen bahwa Pasal 9 ayat (1) UU PHU cukup untuk memberikan legitimasi pada SK Menag. Menurutnya, ketika UU memberi kewenangan atributif kepada Menteri untuk menetapkan kuota tambahan, bentuk hukumnya bisa fleksibel: bisa Permenag, bisa SK, tergantung kebutuhan administrasi.
Dalam pandangan ini, SK Menag hanyalah bentuk teknis dari kewenangan menteri dan tidak bertentangan dengan UU karena sifatnya hanya mengimplementasikan. Ia juga menambahkan bahwa Pasal 64 UU PHU yang mengatur komposisi 92% reguler dan 8% khusus hanya berlaku untuk kuota dasar, sehingga tidak otomatis mengikat kuota tambahan.
Argumen ini sejalan dengan diskresi administratif sebagaimana diatur dalam UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Diskresi memberi ruang bagi pejabat untuk mengambil keputusan ketika aturan tidak secara eksplisit mengatur detail teknis.
- Kritik dan Kontra-Argumen
Meski logis, pandangan tersebut menuai kritik.
- Delegasi tegas dalam UU
Pasal 9 ayat (2) UU PHU menggunakan istilah “diatur dengan Peraturan Menteri”. Dengan redaksi ini, artinya UU secara eksplisit menuntut adanya Permenag. SK tidak bisa menggantikan posisi tersebut.
- Hierarki norma
Menurut asas lex superior derogat legi inferiori, norma di bawah tidak boleh bertentangan dengan norma di atas. Jika UU memerintahkan bentuk Permenag, maka SK tidak bisa dianggap cukup. Tanpa adanya norma baru, maka tidak aka nada kepastian hukum.
- Preseden praktik sebelumnya
Pada 2023, kuota tambahan 8.000 dibagi tetap dengan proporsi 92:8 (7.360 reguler, 640 khusus). Praktik ini menunjukkan bahwa proporsi kuota dasar tetap dijadikan acuan bahkan untuk kuota tambahan.
- Implikasi akuntabilitas
Permenag harus diundangkan dalam Berita Negara, sehingga lebih terbuka untuk publik. Sebaliknya, SK cenderung lebih administratif dan tertutup. Dari sisi transparansi, penggunaan Permenag lebih menjamin akuntabilitas.
- Kepastian Hukum
Kepastian hukum adalah prinsip penting. Jika UU sudah jelas menyebut Permenag, tapi pemerintah hanya memakai SK, maka timbul pertanyaan legalitas formil. SK mungkin sah sebagai keputusan administratif, tetapi bisa dianggap tidak memenuhi amanat UU secara formil.
Celakanya, SK Menag No. 130/2024 kini bahkan dijadikan bukti dalam penyelidikan KPK, memperkuat persepsi publik bahwa dasar hukumnya lemah.
| Aspek | Peraturan Menteri (Permen) | Keputusan Menteri (Kepmen) |
| Sifat | Umum, abstrak, berlaku terus menerus | Individual, konkret, berlaku sekali selesai |
| Penerima | Siapa saja yang dikenai norma | Pihak-pihak yang secara spesifik disebutkan atau terkait |
| Tujuan | Mengatur kaidah umum | Menetapkan hal yang konkret dan spesifik |
| Pengujian | Judicial review ke Mahkamah Agung | Gugatan di PTUN |
- Dua Arah Tafsir
Dari uraian di atas, ada dua tafsir besar:
- Interpretasi Fleksibel
SK dianggap cukup, karena UU memberi kewenangan atributif kepada Menteri. SK adalah bentuk teknis diskresi administratif.
- Interpretasi Striktif
UU jelas menyebut Permenag, sehingga mekanisme tambahan wajib diatur lewat Permenag. SK tidak memadai dan rawan dipersoalkan di PTUN.
Kedua tafsir ini punya pijakan argumen yang sama-sama kuat.
- Jalan Tengah
Agar polemik tidak berulang, ada baiknya Kemenag menempuh jalan tengah:
Menerbitkan Permenag yang mengatur mekanisme kuota tambahan secara permanen.
Menggunakan SK tiap tahun hanya sebagai instrumen implementasi teknis dalam kerangka Permenag. Dengan begitu, aspek kepastian hukum dan fleksibilitas administrasi dapat berjalan beriringan.
Debat SK Menag versus Permenag bukan sekadar soal prosedur administratif. Ini adalah ujian bagi komitmen negara menegakkan prinsip kepastian hukum sekaligus menjamin pelayanan publik yang cepat.
Pendapat pakar yang membela SK Menag sah-sah saja dalam bingkai diskresi administratif. Namun, kritik yang menuntut penggunaan Permenag juga memiliki dasar yang kuat. Alih-alih mencari siapa yang benar atau salah, diskusi ini sebaiknya diarahkan pada pertanyaan yang lebih fundamental: bagaimana memastikan tata kelola haji lebih transparan, adil, dan taat hukum?
Artikel ini ditulis oleh Bimo Prasetio
Advokat pada Kantor Hukum BP Lawyers Counselors at Law
