Menelisik Kebijakan Pemerintah dalam Mengatasi Pandemi Covid-19
Apakah sudah tepat penggunaan instrumen hukum pemberlakuan kebijakan pemerintah?
Virus Covid-19 pertama kali terdeteksi di Indonesia pada 2 Maret 2020. Pada saat itu virus ditemukan dari seorang ibu (64) dan anaknya (31) di Depok, Jawa Barat. Keduanya tertular setelah berinteraksi dengan Warga Negara Jepang. Setelah kasus tersebut kemudian bermunculan kasus baru Virus Covid-19 yang lebih banyak lagi.
Hingga sekarang, hampir genap dua tahun, Virus Covid-19 masih menjadi masalah bersama masyarakat Indonesia. Tidak hanya menyerang kesehatan, namun juga lama kelamaan berpengaruh terhadap sektor perekonomian bangsa. Presiden Joko Widodo, meminta masyarakat untuk memahami bahwa Pemerintah mengambil keputusan harus merujuk kepada data, serta ilmu pengetahuan dan teknologi terbaru.
“Mungkin hal ini sering dibaca sebagai kebijakan yang berubah- ubah, atau sering dibaca sebagai kebijakan yang tidak konsisten. Justru itulah yang harus dilakukan, untuk menemukan kombinasi terbaik antara kepentingan kesehatan dan kepentingan perekonomian masyarakat,” ujar Jokowi pada Sidang Tahunan MPR RI dan Sidang Bersama DPR RI, Senin (16/08).
Seperti yang diketahui, Pemerintah Indonesia mengambil sejumlah kebijakan untuk mengatasinya. Jika kita runut kembali penggunaan istilah dan kebijakan pemerintah dalam menangani pandemi Covid-19 sejak awal hingga kini, apakah sudah tepat?
Untuk meneliti sebuah kebijakan, pertama kali dapat dilihat melalui bentuk dari peraturan yang digunakan sebagai dasar hukum. Terdapat perubahan bentuk instrumen hukum yang digunakan oleh Pemerintah dalam penerapan kebijakan PSBB dan PPKM.
Kebijakan PSBB diterapkan berdasarkan instrumen hukum berupa Undang-Undang yang secara spesifik diatur dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2018 tentang Kekarantinaan Kesehatan dan pelaksanaannya pun diatur melalui Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar dalam Rangka Percepatan Penanganan Coronavirus Disease 2019. Sedangkan kebijakan PPKM secara keseluruhan diatur melalui Instruksi Kementerian Dalam Negeri.
Berdasarkan Pasal 7 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, terdapat hierarki peraturan perundang-undangan yang mengkategorikan instrumen hukum yang tergolong sebagai peraturan perundang-undangan. Pengertian dari Peraturan Perundang-Undangan sendiri yaitu peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.
Undang-undang merupakan salah satu bagian dari peraturan perundang-undangan. Oleh karenanya, dapat ditentukan dari pengertian tersebut bahwa undang-undang sifatnya mengikat secara umum. Selain itu, sifat kekuatan instrumen hukum dapat dilihat melalui kedudukannya pada hierarki tersebut, sehingga undang-undang menjadi instrumen hukum yang memiliki kekuatan hukum yang cukup kuat. Lantas bagaimana dengan Instruksi Menteri?
Dalam hukum ketatanegaraan dikenal adanya istilah Regeling dan Beschikking. Regeling atau peraturan sifatnya umum, abstrak, dan terus menerus, sedangkan Beschikking atau keputusan bersifat individual, konkret, dan sekali selesai. Namun, sebuah keputusan juga ada yang kemudian sifatnya mengatur di mana dikenal sebagai Beleidsregel.
Pada dasarnya, keputusan atau instruksi Menteri tergolong sebagai Beschikking, namun dalam hal tertentu keputusan atau instruksi tersebut dapat bersifat mengatur sehingga tergolong sebagai Beleidsregel. Diakuinya keputusan menteri memiliki sifat mengatur tertuang dalam Pasal 100 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Menurut I Gde Pantja Astawa, Peraturan Negara atau keputusan dalam arti luas dibagi menjadi tiga yaitu:
- Wettelijke Regeling (peraturan perundang-undangan). Di Indonesia, yang termasuk peraturan perundang-undangan dapat diidentifikasi pada Pasal 7 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan ;
- Beleidsregels (peraturan kebijakan) yang dapat ditemukan dalam bentuk instruksi, surat edaran, pengumuman dan lain-lain;
- Beschikking (penetapan) yang bentuknya berupa penetapan atau keputusan.
Sedangkan menurut Bagir Manan peraturan kebijakan atau Beleidsregel tidak secara langsung mengikat secara hukum tetapi mengandung relevansi hukum. Sehingga, walaupun sifatnya mengatur, namun keputusan atau instruksi menteri ditujukan dan mengikat hanya kepada pihak internal dari atau yang berhubungan dengan lembaga tersebut saja, bukan memberikan norma yang harus dipatuhi oleh masyarakat umum.
Maka, apabila dikaitkan dengan Instruksi Kementerian Dalam Negeri, instrumen tersebut mengikat kepada para pihak internal yang ditujukan dalam instruksi tersebut yakni Kepala Daerah (Gubernur, Bupati, Walikota).
Hal tersebut disebabkan karena di dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, dinyatakan bahwa dalam melaksanakan pemerintahan umum, Bupati / Walikota bertanggung jawab kepada Menteri melalui Gubernur dan Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri yaitu Menteri Dalam Negeri.
Oleh sebab itu, tidak sesuai apabila menggunakan Instruksi Kementerian Dalam Negeri untuk mengatur kegiatan masyarakat umum. Setidaknya untuk mengatur perilaku masyarakat umum, hal tersebut dituangkan dalam undang-undang atau Peraturan Daerah (Perda), yang mana dalam kedua produk tersebut dapat diatur adanya sanksi pidana.
Efektifitas Substansi Regulasi Kebijakan PPKM.
Selain bentuk dari instrumen hukum yang dipakai, kebijakan PPKM ini memiliki berbagai macam ketentuan yang dapat berubah-ubah, baik secara istilah dan secara substansi, pada waktu tertentu. Hal tersebut bersifat tidak efektif karena pada keadaan genting seperti saat ini, masyarakat justru dihadapkan dengan kebijakan yang tidak pasti karena substansi dari kebijakan yang terus berubah dalam waktu yang singkat.
Hal tersebut menunjukan ketidak konsistenan Pemerintah dalam membuat aturan bagi masyarakat. Lagipula, dalam menghadapi pandemi ini sudah diatur di dalam Undang-Undang Kekarantinaan Kesehatan. Di dalam UU Kekarantinaan Kesehatan, tidak dikenal adanya istilah PPKM beserta jenis-jenisnya, melainkan yang dikenal sistem Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) dan Karantina Wilayah.
Pemerintah secara efektif dapat menggunakan ketentuan dalam undang-undang yang sudah dibuat saja dengan menerapkan antara PSBB atau Karantina Wilayah. Namun, pemerintah memilih untuk membuat kebijakan baru yang diatur dalam Instruksi Kementerian Dalam Negeri, meskipun tetap mengarahkan sanksi kepada UU Kekarantinaan Kesehatan dan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP).
Melihat langkah Pemerintah yang mengesampingkan UU Kekarantinaan Kesehatan sebagai aturan utama dalam menghadapi pandemi ini, menimbulkan spekulasi bahwa penanganan pandemi ini bukan lagi soal kesehatan masyarakat. Namun diduga, kebijakan ini “diintervensi” oleh urusan perekonomian, karena beberapa ketentuan dalam upaya mitigasi yang ditawarkan dalam UU Kekarantinaan Kesehatan, tidak mengakomodir kepentingan ekonomi seperti dalam penerapan Karantina Wilayah.
Jika dipahami lebih jauh, konsekuensinya tertuang pada Pasal 55 ayat 1 dan 2 UU Kekarantinaan Kesehatan, di mana kebutuhan dasar masyarakat dan pakan hewan ternak di wilayah yang menerapkan Karantina Wilayah ditanggung oleh Pemerintah Pusat dengan melibatkan Pemerintah Daerah.
Pertimbangan Pemerintah Menggunakan Kebijakan PPKM
Berdasarkan keterangan konferensi pers dalam kanal Youtube Sekretariat Presiden yang dihadiri Menteri Koordinator Kemaritiman dan Investasi Luhut Binsar Pandjaitan, Menteri Kesehatan Budi Gunadi dan Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian, dinyatakan bahwa kebijakan PPKM diatur dalam Inmendagri dengan dilegitimasi oleh Undang-Undang Pemerintahan Daerah.
Hal ini karena kebijakan PPKM sifatnya terpusat sehingga Pemerintah Pusat yang mengarahkan Pemerintah Daerah dalam melakukan pembatasan kegiatan masyarakat ini, sehingga peraturan tersebut dituangkan dalam Instruksi Kementerian Dalam Negeri.
Selain itu, kebijakan PPKM terbaru yaitu PPKM Level 1-4, disusun mengacu pada rekomendasi terbaru yang dibuat oleh WHO dalam menangani virus Covid-19 pada sebuah wilayah berdasarkan indikator-indikator yang sudah ditetapkan oleh WHO.
Dari upaya para menteri dalam menangani hal ini menunjukan bahwa keadaan saat ini genting dan membutuhkan peraturan yang dapat dibuat secara cepat dan efisien, sehingga Instruksi Kementerian Dalam Negeri yang mengatur mengenai PPKM bisa dianggap sebagai Diskresi, yaitu keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.
