Menelisik Kembali Kasus Kartel Minyak di Indonesia

Menelisik Kembali Kasus Kartel Minyak di Indonesia

Kesulitan dalam menjerat kartel di Indonesia karena pembuktian terkait indirect evidence masih menjadi perdebatan. Dalam satu kasus pernah diakui, namun di kasus lainnya justru menjadi kelemahan pembuktian adanya kartel.

Baru-baru ini Satgas Pangan Sumatera Utara menemukan sebanyak 92.678 kotak seberat 1.138.361 kilogram di gudang milik PT Salim Ivomas Pratama Tbk. Selain itu Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) juga telah melakukan pemanggilan kepada 15 produsen minyak goreng untuk mengusut adanya dugaan praktik kartel.

Jauh sebelumnya, pada 2009, terdapat 21 pelaku usaha minyak goreng di Indonesia melakukan praktik kartel yang terbukti melakukan kartel harga sehingga melanggar ketentuan Pasal 4, Pasal 5 dan Pasal 11 UU No. 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (UU No. 5/1999) yang mengakibatkan adanya kerugian yang diderita masyarakat setidak-tidaknya sebesar Rp.1.270.000.000.000,- untuk minyak goreng kemasan bermerek dan Rp.374.300.000.000,- untuk produk minyak goreng curah selama periode April 2008 hingga bulan Desember 2008. 21 Pelaku usaha tersebut antara lain:

Kasus tersebut berawal dari meningkatnya harga CPO dunia yang secara faktual mempengaruhi harga minyak goreng di pasar domestik. Dimana harga minyak domestik yang sebelumnya Rp7.000,- per kilogram menjadi Rp12.900,- per kilogram. 

Namun permasalahannya adalah pada saat harga minyak goreng dunia turun, harga minyak domestik justru tidak turun.

Konsep Kartel dalam Peraturan Perundang-Undangan di Indonesia

UU No. 5/1999 tidak memberikan definisi secara normatif mengenai kartel. Namun pengaturan kartel terdapat dalam Pasal 11 UU No. 5/1999 yang menyatakan bahwa pelaku usaha dilarang membuat perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya yang bermaksud untuk mempengaruhi harga dengan mengatur produksi dan/atau pemasaran suatu barang dan/atau jasa, yang dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan/atau persaingan usaha tidak sehat.

Jika merujuk pada ketentuan Pasal 11 UU No. 5/1999 tersebut tindakan yang dilarang adalah perjanjian antara para pesaing yang berisi pengaturan tentang produksi dan/atau pemasaran suatu barang dan/atau jasa yang tujuannya adalah untuk mempengaruhi harga pasar sehingga hal tersebut mengakibatkan praktik monopoli dan/atau persaingan usaha tidak sehat. 

Karena konstruksi pasal dalam ketentuan Pasal 11 menganut rule of reason, sehingga dalam dugaan adanya kartel maka akan dilihat alasan-alasan dari pelaku usaha yang melakukan perbuatan kartel tersebut dan akibat dari perjanjian tersebut terhadap persaingan usaha. 

Selain daripada aturan tersebut, pengaturan kartel juga termaktub dalam Pasal 5 serta 11 UU No. 5 /1999 terkait larangan pelaku usaha membuat perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya untuk menetapkan harga atas suatu barang dan/atau jasa.

Pembuktian dalam Kasus Kartel

Merujuk salah satu jurnal yang ditulis oleh KPPU, dijelaskan bahwa indikator awal untuk mengidentifikasi adanya kartel antara lain tingkat konsentrasi dan jumlah perusahaan, ukuran perusahaan, homogenitas produk, kontrak multi-pasar, persediaan dan kapasitas produksi, keterkaitan kepemilikan, kemudahan  masuk pasar, karakter permintaan (keteraturan, elastisitas, dan perubahan), kekuatan tawar pembeli (buyer power).

Selain itu juga perlu diperhatikan mengenai faktor perilaku pelaku usaha yang terdiri dari transparansi dan pertukaran informasi, peraturan harga dan kontrak. Selain dari 2 faktor tersebut, KPPU juga harus mempertimbangkan adanya dampak kartel baik kerugian bagi perekonomian suatu negara maupun kerugian bagi konsumen. 

Hal-hal lain  yang perlu diperhatikan dalam menganalisis adanya kartel adalah alat bukti dan penerapan rule of reason. Sehingga untuk memutus dugaan adanya kartel harus memenuhi elemen tersebut.

Mengenai alat bukti, telah dijelaskan dalam ketentuan Pasal 45 Peraturan KPPU No. 1 Tahun 2019 tentang Tata Cara Penanganan Perkara Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat dimana alat bukti meliputi keterangan saksi, keterangan ahli, surat dan/atau petunjuk serta keterangan pelaku usaha.

Pertimbangan Kasus Kartel dalam Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009

Seperti yang disampaikan sebelumnya, bahwa KPPU pernah menangani perkara kartel minyak goreng pada tahun 2009 yang melibatkan 21 pelaku usaha minyak goreng di Indonesia. 

Ke-21 pelaku usaha minyak goreng tersebut diputus oleh KPPU bersalah dalam Putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009 yang dibacakan dalam sidang terbuka oleh umum pada tanggal 4 Mei 2010 oleh Ir Dedie S. Martadisastra, S.E., MM sebagai ketua majelis, Yoyo Arifardhani, S.H., M.M., LL.M dan Didik Akhmadi, Ak, M.Com masing-masing sebagai anggota majelis. 

Dalam putusannya majelis KPPU memutus bersalah ke- 21 pelaku usaha yang melanggar ketentuan Pasal 4, 5 dan 11 UU No. 5/1999. Berikut analisis singkat pertimbangan majelis dalam putusan KPPU.

Terlebih dahulu majelis membuktikan ketentuan Pasal 4 UU No. 5/1999 dengan unsur sebagai berikut:

1. Pelaku usaha;
   Majelis KPPU mendefinisikan pengertian pelaku usaha secara normatif sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 1 angka 5 UU No. 5/1999 dimana merupakan orang perorangan atau badan usaha, baik yang berbentuk badan hukum atau bukan badan hukum yang didirikan dan berkedudukan atau melakukan kegiatan dalam wilayah hukum negara RI, baik sendiri maupun bersama-sama melalui perjanjian, menyelenggarakan berbagai kegiatan dalam bidang ekonomi. Fakta hukum menyatakan bahwa ke-21 pelaku usaha merupakan pelaku usaha yang melakukan kegiatan produksi dan penjualan minyak goreng kemasan maupun curah.
2. Perjanjian dengan pelaku usaha lain untuk secara bersama-sama melakukan penguasaan produksi dan/atau pemasaran barang dan/atau jasa; Perjanjian dalam ketentuan Pasal 1 angka 7 UU No. 5/1999 didefinisikan sebagai suatu perbuatan satu atau lebih pelaku usaha untuk mengikatkan diri terhadap satu atau lebih pelaku usaha lain dengan nama apapun baik tertulis maupun tidak tertulis. Dalam hal ini majelis KPPU berpendapat bahwa perjanjian tersebut dapat berupa perjanjian tidak tertulis dimana dibuktikan oleh uraian indirect evidence. Dalam pertimbangannya KPPU menggunakan alat bukti tidak langsung (indirect evidence) yang mengadopsi hukum yang digunakan dalam beberapa kasus di Brazil seperti kasus Steel Cartel dan Kasus Sao Paulo Airline. Dalam kasus Steel Cartel dijelaskan bahwa perilaku kartel dapat dibuktikan hanya berdasarkan bukti ekonomi, ketika tidak ditemukan adanya penjelasan rasional.Dalam kasus tersebut para pihak dinyatakan bersalah berdasarkan price parallelism dan faktor-faktor lainnya  seperti penggunaan bukti pertemuan antara perusahaan tersebut untuk membicarakan permasalahan diantara mereka sebelum disampaikan ke Pemerintah.

   Price parallelism merupakan tindakan yang dilakukan secara bersama-sama (kolektif) untuk menentukan harga oleh para anggota kartel.

   Dalam kasus kartel minyak goreng KPPU menyatakan bahwa indirect evidence berupa bukti komunikasi, bukti ekonomi serta facilitating practices. Namun KPPU tidak menjelaskan lebih lanjut mengenai facilitating practices.

3. Unsur  Praktek Monopoli dan/atau persaingan usaha tidak sehat.
   Praktik monopoli dijelaskan pada Pasal 1 angka 2 UU No. 5/1999 yang didefinisikan sebagai pemusatan kekuatan ekonomi oleh suatu atau lebih pelaku usaha yang mengakibatkan dikuasainya produksi dan/atau pemasaran atas barang dan/atau jasa tertentu sehingga menimbulkan persaingan usaha tidak sehat dan dapat merugikan kepentingan umum.Majelis KPPU berpendapat bahwa unsur ini terbukti dengan adanya kesepakatan tidak langsung yang dilakukan oleh para pelaku usaha untuk menguasai dan mempertahankan penguasaan dan konsentrasinya pasar minyak goreng di Indonesia.

Selanjutnya majelis KPPU menguraikan ketentuan Pasal 5 UU No. 5/1999 dengan unsur dan pertimbangan berikut:

1. Pelaku Usaha
   Definisi pelaku usaha berlaku mutatis mutandis sebagaimana pertimbangan majelis KPPU pada unsur pasal 4 UU No. 5/1999.
2. Perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya untuk menetapkan harga atas suatu barang dan/atau jasa yang harus dibayar oleh konsumen atau pelanggan pada pasar bersangkutan.Majelis KPPU membuktikan unsur ini dengan diuraikan dengan bukti indirect evidence, pembuktian adanya kartel termasuk diantaranya kartel harga dapat menggunakan bukti komunikasi dan bukti ekonomi sebagai bukti tidak langsung.Berdasarkan fakta yang ditemukan oleh KPPU para pelaku usaha telah melakukan pertemuan pada tanggal 29 Februari 2008 dan tanggal 9 Februari 2009 dalam pertemuan tersebut dibahas mengenai harga, kapasitas produksi dan struktur biaya produksi sehingga tindakan para pelaku masuk dalam  facilitating practices.

Selanjutnya majelis KPPU menguraikan ketentuan Pasal 11 UU No. 5/1999 dengan unsur dan pertimbangan berikut:

1. Pelaku Usaha
   Definisi pelaku usaha berlaku mutatis mutandis sebagaimana pertimbangan majelis KPPU pada unsur pasal 4 UU No. 5/1999.
2. Perjanjian dengan pelaku usaha pesaingnya, yang bermaksud untuk mempengaruhi harga dengan mengatur produksi dan/atau pemasaran suatu barang dan/atau jasa; Definisi unsur ini berlaku mutatis mutandis sebagaimana pertimbangan majelis KPPU pada unsur pasal 4 UU No. 5/1999. Bahwa KPPU membuktikan unsur ini dengan perilaku  facilitating practices dalam kegiatan pemasaran yang telah dijelaskan sebelumnya dengan menggunakan bukti indirect evidence
3. Unsur praktek monopoli dan/atau persaingan usaha tidak sehat
   Definisi praktek monopoli diatur dalam ketentuan Pasal 1 angka 2 UU No. 5/1999 yaitu pemusatan kekuatan ekonomi oleh satu atau lebih pelaku usaha yang mengakibatkan dikuasainya produksi dan/atau pemasaran atau barang dan/atau jasa tertentu sehingga menimbulkan persaingan usaha tidak sehat dan dapat merugikan kepentingan umum. Sedangkan persaingan usaha tidak sehat dalam ketentuan Pasal 1 angka 6 UU No. 5/1999 yaitu persaingan antara pelaku usaha dalam menjalankan kegiatan produksi dan/atau pemasaran barang dan/atau jasa yang dilakukan dengan cara tidak jujur atau melawan hukum atau menghambat persaingan usaha.

KPPU membuktikan dampak pelaku usaha tersebut mengakibatkan tidak adanya persaingan dari sisi harga dan terbukti merugikan konsumen yang dapat dikategorikan sebagai kerugian kepentingan umum mengingat produk minyak goreng merupakan kebutuhan pokok atau kebutuhan strategis masyarakat.

Namun Putusan KPPU tersebut ditolak oleh Pengadilan Negeri dan setelah melakukan pengajuan kasasi, Mahkamah Agung juga menolak putusan KPPU atas keberatan yang dilakukan 20 produsen minyak goreng yang menjadi terlapor.

Pertimbangan MA dalam Putusan No. 582K/Pdt.Sus/2011

Alasan Pengadilan Negeri dan Mahkamah Agung menolak putusan KPPU terkait dengan syarat materiil yang tidak terpenuhi oleh penggugat (KPPU). 

Terkait hal ini, pembuktian kartel yang terdapat dalam Pasal 11 UU No. 5/1999 menggunakan pendekatan rule of reason dimana suatu perjanjian kartel baru dapat dikatakan melanggar peraturan perundang-undangan apabila dalam praktik kartel tersebut dapat terbukti mengakibatkan adanya kerugian atau membuat persaingan usaha menjadi tidak sehat. 

Selain itu KPPU juga menggunakan indirect evidence atau alat bukti tidak langsung dalam membuktikan perbuatan para pelaku usaha. Majelis hakim di Pengadilan Negeri dan Mahkamah Agung menilai bahwa penggunaan indirect evidence tersebut tidak sesuai dengan hukum acara yang berlaku di Indonesia.

Ketika merujuk pada ketentuan Pasal 164 HIR tentang alat bukti, alat bukti yang berlaku di Indonesia dalam hukum acara adalah berupa Surat, saksi, persangkaan, pengakuan, dan sumpah. Sehingga mengenai  indirect evidence belum ada pengaturannya. 

Sehingga Mahkamah Agung sebagai judex juris memutuskan menolak putusan KPPU tentang kartel minyak goreng karena KPPU dinilai telah keliru dalam menerapkan hukum.

Praktik indirect evidence dalam pembuktian kartel di Indonesia

Ada perbedaan pendapat mengenai penerapan indirect evidence di beberapa kalangan. Praktisi hukum yang setuju dengan penerapan indirect evidence dengan alasan praktik kartel tidak ada bukti yang bersifat langsung, karena praktik kartel selalu dilakukan secara sembunyi-sembunyi. 

Oleh karena itu untuk menjerat pelaku kartel diperbolehkan menggunakan indirect evidence dengan syarat adanya bukti komunikasi dan bukti ekonomi.

Praktik indirect evidence pernah dilakukan di beberapa kasus kartel. Adapun 3 putusan Mahkamah Agung yang menguatkan putusan KPPU dalam upaya kasasi perihal penggunaan indirect evidence. Salah satunya dalam putusan MA No 221 K/Pdt.Sus-KPPU/2016 permohonan kasasi yang diajukan oleh Pelaku Usaha yang menolak putusan No. 70/Pdt.KPPU/2015/PN.Jkt.Pst tentang kartel ban kendaraan bermotor roda empat.

Dalam salah satu pertimbangannya, Mahkamah Agung setuju terhadap penerapan indirect evidence (bukti tidak langsung) yang digunakan oleh KPPU dalam Putusan No. 08/KPPU-I/2014 sehingga alat bukti tersebut dapat diterima sebagai alat bukti yang sah. 

Namun yang menjadi catatan adalah alat bukti indirect evidence tersebut dianggap sah sepanjang bukti yang cukup dan logis serta tidak ada bukti lain yang lebih kuat yang dapat melemahkan bukti-bukti yang bersifat indirect evidence.

VWS

Dipromosikan