(ALSA INDONESIA) Kewenangan Badan Pengawas Keuangan Dan Pembangunan (BPKP) Dalam Melakukan Penghitungan Kerugian Keuangan Negara

0
0

Artikel berupa legal opinion (LO) ini ditulis oleh Farhan Maulana dari ALSA Local Chapter Universitas Syiah Kuala.

Publikasi artikel pada rubrik “KLIKALSA” sebagai wujud kerja sama KlikLegal dengan National Board ALSA Indonesia (Periode 2018-2019). Artikel ini merupakan pendapat pribadi penulis, dan tidak mewakili pandangan redaksi KlikLegal.

  1. PENDAHULUAN

Perdebatan mengenai kewenangan Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dalam melakukan audit dan memberikan pendapat tentang ada atau tidaknya kerugian keuangan negara dalam perkara korupsi pernah terjadi, dimana Laporan Hasil Audit (LHA) atau yang juga sering disebut Laporan Hasil Penghitungan Kerugian Keuangan Negara (LHPKKN) BPKP banyak dipersoalkan oleh para pihak yang terlibat dan menjadi tersangka tindak pidana korupsi maupun terdakwa pada persidangan di Pengadilan Tindak Pidana Korupsi.  Bisa dilihat dalam beberapa kasus misalnya seperti kasus dugaan Korupsi E-KTP, yang dalam kasus tersebut merasa keberatan karena penghitungan kerugian keuangan negara dilakukan oleh BPKP.

Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 4 Tahun 2016 didalamnya menyebutkan bahwa “Instansi yang berwenang menyatakan ada tidaknya kerugian keuangan Negara adalah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) yang memiliki kewenangan konstitusional sedangkan instansi lainnya seperti Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan/Inspektorat/satuan kerja Perangkat Daerah tetap berwenang melakukan pemeriksaan dan audit pengelolaan keuangan Negara namun tidak berwenang menyatakan adanya kerugian keuangan negara. Dalam hal tertentu Hakim berdasarkan fakta persidangan dapat menilai adanya kerugian Negara dan besarnya kerugian Negara”, ini seolah-olah menjadi angin segar bagi para tersangka dan/atau terdakwa dengan mendasarkan pada ketentuan SEMA tersebut. Bahkan pernah dalam suatu kasus ada seorang tersangka yang menolak untuk diperiksa oleh penyidik dengan alasan kerugian keuangan negara atas kasus yang membelitnya di audit oleh BPKP yang menurutnya tidak berwenang mengaudit kerugian keuangan negara dengan merujuk kepada Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 4 tahun 2016 tersebut.

Atas permasalahan tersebut, lantas kemudian muncul pertanyaan “Sejauh manakah sebenarnya kewenangan yang dimiliki oleh BPKP dalam melakukan penghitungan kerugian keuangan negara?”.

 

 

  1. DASAR HUKUM
  2. Undang- Undang N 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan
  3. Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah
  4. Peraturan Presiden Nomor 192 Tahun 2014 tentang Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan
  5. Inpres Nomor 9 Tahun 2014 tentang Peningkatan Kualitas Sistem Pengendalian Intern dan Keandalan Penyelenggaraan Fungsi Pengawasan Intern Dalam Rangka Mewujudkan Kesejahteraan rakyat
  6. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 31/PUU-X/2012 tanggal 23 Oktober 2012

 

  1. PEMBAHASAN
  2. Kedudukan BPKP dan BPK

Salah satu permasalahan yang terjadi mengenai pengawasan terhadap keuangan negara adalah lembaga Negara manakah yang berhak menentukan adanya suatu kerugian negara antara BPK dengan BPKP.

Berdasarkan peraturan perundang- undangan yang mengatur tentang BPKP, BPKP merupakan suatu lembaga yang bertanggung jawab kepada Presiden dan mengenai pengawasan  keuangan  negara Presiden telah menugaskan BPKP untuk melakukan audit dengan tujuan tertentu melalui Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun 2014 tentang Peningkatan Kualitas Sistem Pengendalian Intern Dan Keandalan Penyelenggaraan Fungsi Pengawasan Intern Dalam Rangka Mewujudkan Kesejahteraan Rakyat. Berdasarkan Instruksi presiden ini, BPKP hanya diberikan tugas untuk melakukan penghitungan kerugian negara, begitu pula dengan peraturan lainnya hanya menegaskan mengenai kewenangan BPKP dalam menghitung kerugian negara bukan menentukan kerugian keuangan negara baik pusat maupun daerah.

Sementara itu kewenangan dalam menentukan kerugian Negara secara Konstitusional berada ditangan BPK. Hal ini diatur dalam Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa “Untuk memeriksa   pengelolaan   dan tanggung jawab tentang keuangan negara  diadakan  satu  Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri”. Kemudian di pertegas dengan Pasal 10 ayat (1) Undang- Undang No. 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan.

  1. LHA/LHPKKN BPKP Sebagai Objek Sengketa

Jauh sebelum SEMA Nomor 4 Tahun 2016 diterbitkan, beberapa kasus menunjukkan bahwa Laporan Hasil Audit (LHA) BPKP atau yang kadang disebut juga dengan Laporan Hasil Penghitungan Kerugian Keuangan Negara (LHPKKN) telah beberapa kali dijadikan sebagai obyek sengketa di PTUN. Seluruh perkara yang diteliti yang menjadikan LHA/LHPKKN BPKP sebagai obyek sengketa diajukan oleh Penggugat yang berstatus sebagai terdakwa dalam kasus tindak pidana korupsi dan menurut Laporan Hasil Audit BPKP terdapat kerugian keuangan negara sebagai akibat dari tindakan Penggugat. Tujuan dari dijadikannya LHA BPKP sebagai obyek sengketa di PTUN adalah agar Penggugat/Terdakwa dinyatakan tidak bersalah dalam persidangan tindak pidana korupsi, sehingga tujuan gugatan di PTUN sebenarnya hanyalah tujuan antara saja, karena tujuan yang sebenarnya adalah agar Penggugat dinyatakan tidak bersalah dalam sidang tindak pidana korupsi.

Contoh gugatan terhadap LHA/LHPKKN BPKP dimana Penggugat adalah juga sebagai Terdakwa didalam persidangan tindak pidana korupsi adalah perkara antara Ir. IA (Direktur Utama PT. IM2) melawan Deputi Kepala Badan Pengawasan Keuangan   dan Pembangunan Bidang Investigasi dalam perkara Nomor: 231/G/2012/PTUN.JKT, selanjutnya perkara antara MB (rekanan PLN) melawan Deputi Kepala Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan Bidang Investigasi dalam perkara Nomor : 111/G/2014/PTUN.JKT dan perkara antara UP (mantan Kepala Dinas Perhubungan Provinsi DKI Jakarta) melawan Deputi Kepala Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan Bidang Investigasi dalam perkara Nomor: 250/G/2015/PTUN.JKT.

Sikap  Peradilan  Tata Usaha Negara  pun beragam ada yang pada awalnya mengabulkan gugatan dengan amar putusan menyatakan tidak sah obyek sengketa yang dikuatkan sampai dengan tingkat kasasi meskipun pada akhirnya putusan kasasi  tersebut  dibatalkan oleh putusan Peninjauan Kembali, namun mayoritas putusan Peratun menyatakan gugatan tidak diterima (niet onvankelijk verklaard) sejak tingkat pertama karena obyek sengketa tidak memenuhi unsur-unsur sebagai KTUN.

Dari sekian banyak perkara yang menjadikan LHA BPKP sebagai obyek sengketa, perkara  Indosat IM2 merupakan putusan yang paling fenomenal dan menjadi rujukan bagi para pihak yang bersengketa khususnya dengan isu utama apakah BPKP berwenang untk mengaudit pihak swasta/eksternal pemerintah. Seperti apa sebenarnya akhir dari perkara tersebut?

Didalam Putusan Peninjauan Kembali Mahkamah Agung RI Nomor: 75/PK/TUN/2015 diperoleh pembatalan putusan kasasi Mahkamah Agung dalam perkara Nomor: 263 K/TUN/2014 dimana putusan kasasi tersebut sebelumnya memenangkan Penggugat dan menguatkan putusan PTUN Jakarta Nomor : 231/G/2012/PTUN.JKT jo Putusan Pengadilan Tinggi TUN Jakarta Nomor : 167/B/2013/PT.TUN.JKT.

Dalam putusan PTUN Jakarta Nomor: 231/G/2012/PTUN.JKT, Majelis Hakim mempertimbangkan bahwa obyek sengketa berupa LHPKKN telah memenuhi unsur-unsur sebagai suatu Keputusan Tata Usaha Negara menurut Pasal 1 angka 9 Undang-undang Nomor 51 Tahun 2009, Gugatan diajukan masih dalam tenggang waktu yang ditentukan serta Para Penggugat memiliki kepentingan untuk mengajukan gugatan. Adapun didalam pokok perkaranya Majelis Hakim mempertimbangkan bahwa dari ketentuan Pasal 1 angka 4 jo Pasal 49 ayat (1), (2) dan (3) Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, BPKP adalah aparat Negara yang memiliki tugas untuk melakukan pengawasan terhadap badan hukum intern pemerintahan, sehingga berdasarkan ketentuan tersebut BPKP tidak berwenang untuk melakukan pemeriksaan terhadap PT. Indosat Tbk maupun PT. Indosat Mega Media (IM2) yang kedua-duanya adalah badan hukum swasta yang berada di eksternal pemerintahan.

Adapun dasar Majelis Hakim Peninjauan Kembali membatalkan putusan kasasi adalah Pasal 2 huruf d Undang-Undang Peratun yang berbunyi: ”Tidak termasuk dalam pengertian Keputusan Tata Usaha Negara menurut Undang- Undang ini : huruf d. Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan berdasarkan ketentuan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana dan Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana atau peraturan perundang-undangan lain yang bersifat hukum pidana”.

  1. Dasar Wewenang BPKP Terkait Dengan LHA/LHPKKN

Putusan-Putusan Peradilan Tata Usaha Negara (Peratun) yang menjadikan LHA BPKP sebagai obyek sengketa pada akhirnya memang menyatakan gugatan Penggugat tidak diterima, oleh karena itu putusan-putusan Peratun tersebut baru menguji mengenai formalitas gugatan saja sehingga belum menguji wewenang BPKP. Namun didalam beberapa perkara, BPKP menyatakan berwenang untuk menerbitkan LHA/LHPKKN dengan dasar hukum sebagai berikut:

  1. Pasal 6 huruf a dan b Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
  2. Pasal 385 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan daerah
  3. Pasal 20  Undang-Undang  Nomor  30  Tahun  2014  tentang  Administrasi Pemerintahan
  4. Pasal 48  ayat  (2),  Pasal  49  ayat  (1)  dan  (2), Pasal  50  ayat  (1)  dan  (3) Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah
  5. Peraturan Presiden Nomor 192 Tahun 2014 tentang Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan
  6. Inpres Nomor 9 Tahun 2014 tentang Peningkatan Sistem Pengendalian Intern dan Keandalan Penyelenggaraan Fungsi Pengawasan Intern Dalam Rangka Mewujudkan Kesejahteraan Rakyat

Dalam Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 192 Tahun 2014 tentang Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan khususnya Pasal 3 menyebutkan “Dalam melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 BPKP menyelenggarakan fungsi : … e. Pengawasan terhadap perencanaan dan pelaksanaan program dan/atau kegiatan yang dapat menghambat kelancaran pembangunan, audit atas penyesuaian harga, audit klaim, audit investigatif terhadap kasus-kasus penyimpangan yang berindikasi merugikan keuangan negara/daerah, pemberian keterangan ahli, dan upaya pencegahan korupsi”.

Meskipun tidak ada ketentuan yang secara tegas menyebutkan wewenang BPKP untuk menyatakan adanya kerugian keuangan negara sehingga jika dikaitkan dengan SEMA Nomor : 4 Tahun 2016 dan putusan-putusan Pengadilan selama ini, maka SEMA Nomor : 4 Tahun 2016 menegaskan bahwa BPKP tetap berwenang untuk melakukan pemeriksaan dan audit pengelolaan keuangan Negara termasuk yang dilakukan oleh pihak swasta karena belum pernah ada pembatalan hasil LHPKKN BPKP terhadap pihak swasta, namun BPKP tidak berwenang menyatakan adanya kerugian keuangan negara.

 

  1. PENUTUP
  • Kesimpulan

Berdasar  hasil uraian pembahasan diatas, maka dapat ditarik kesimpulan bahwa BPKP memiliki kewenangan untuk melakukan audit atau penghitungan kerugian keuangan negara termasuk kerugian keuangan negara yang diakibatkan oleh pihak swasta, akan tetapi BPKP tidak berwenang untuk menyatakan adanya kerugian keuangan negara, karena secara yuridis hanya BPK lah yang memiliki kewenangan untuk menyatakan kerugian keuangan negara.

 

  • Saran

Kewenangan BPKP dalam menentukan kerugian negara setidaknya telah menimbulkan beberapa permasalahan di beberapa kasus. Untuk itu, perlu kiranya dilakukan revisi terhadap SEMA Nomor 4 Tahun 2016 untuk dapat menggariskan secara lebih jelas mengenai kewenangan lembaga terkait sehingga mengurangi kemungkinan adanya celah hukum yang dapat digunakan oleh pelaku tindak pidana korupsi untuk meloloskan diri dari jeratan hukum, hal ini tentunya pasti akan membuat sistem pengawasan keuangan negara dapat menjadi lebih baik kedepannya.

(RED)

TINGGALKAN JAWABAN

Masukkan komentar Anda!
Mohon masukkan nama Anda di sini

*